Capítulo 9. INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN




Ordenamiento ecológico del territorio

El territorio nacional cuenta con una gran diversidad de paisajes definidos por sus características físicas, climatológicas, orográficas y biológicas, entre otras, que dan como resultado una compleja heterogeneidad distribuida a lo largo y ancho de su superficie. En este escenario ambiental, la población realiza una amplia gama de actividades económicas que modifican su entorno en formas y magnitudes diversas. De esta manera, a cada localidad dentro del territorio pueden atribuirse características dentro de los tres subsistemas: físico, biótico (natural) y socioeconímco (productivo), mismos que interactúan y se determinan recíprocamente.

Uno de los aspectos destacados del territorio es el uso del suelo, el cual puede ser, entre otros, urbano, agrícola, pecuario o forestal. La decisión sobre qué uso darle a un terreno está determinada, al menos en parte, por su “aptitud ambiental”, es decir, por las características que lo vuelven útil para cierto fin, aunque frecuentemente está determinado por consideraciones económicas, sociales o históricas. Bajo estas condiciones, el resultado puede ser un uso inadecuado que a futuro se traduce en deterioro ecológico. Por ejemplo, una alta presión demográfica puede empujar a la agricultura hacia las pendientes pronunciadas de las montañas (perdiéndose su valioso uso forestal), lo que frecuentemente conduce a la ocurrencia de grandes extensiones de suelos desnudos que fácilmente se erosionan y que pierden su valor como suelos aptos para la agricultura. El caso opuesto, la subordinación de lo social a lo biológico, puede resultar igualmente conflictiva, como sucede cuando se requiere desplazar grandes asentamientos humanos para el establecimiento de una reserva ecológica.

Para conciliar las aptitudes, prioridades y necesidades de los usos del suelo, se emplea el ordenamiento ecológico del territorio, el cual se define jurídicamente como "el instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente ; la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos" (Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, Titulo Primero, Art. 3, fracción XXIII).

En agosto de 2003 se aprobó el reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) en materia de Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET), el cual transforma la visión anterior del OET como un marco normativo rígido, por la de un instrumento de planeación ecológica que busca el balance entre las actividades productivas y la conservación de la naturaleza. El OET se concibe como un proceso en el que los distintos sectores con intereses en un territorio (incluido el de la conservación de la naturaleza), hacen explícitas sus necesidades e intereses (tanto actuales como futuras); buscando dilucidar, mediante la negociación y la conciliación de intereses, aquel patrón de ocupación del territorio que minimiza el conflicto entre sus actividades, suscribiendo un acuerdo de voluntades para adoptarlo y sujetarse a sus términos.

Evidentemente, un paso indispensable para formular un programa de ordenamiento es contar con información completa y confiable sobre los diferentes subsistemas involucrados, tales como el biológico, el social y el económico. Por ejemplo, en lo biológico es preciso contar con información sobre la distribución y el grado de conservación de los recursos, la presencia de especies endémicas o amenazadas cuya conservación es prioritaria, la fragilidad de los ecosistemas y de los servicios ambientales que éstos brindan a las actividades humanas (e. g., estabilización de laderas, control de erosión, captación de agua o la conservación de cuencas hidrológicas). En lo social son importantes las características de los sistemas productivos, así como los usos y costumbres, necesidades y expectativas de la población local. Éstos y otros datos se integran en un marco geográfico, a partir del cual se efectúa una regionalización que refleja la situación actual y sus tendencias. Finalmente, se elabora un diagnóstico y un plan que permitan alcanzar los objetivos particulares del ordenamiento. Obtenido el producto final puede orientarse el emplazamiento geográfico de las actividades productivas, así como las modalidades de uso de los recursos y los servicios ambientales.

El ordenamiento ecológico del territorio es un instrumento normativo básico o “de primer piso” sobre el cual se cimientan muchas otras acciones orientadas a la conservación, tales como el establecimiento de reservas, de zonas destinadas a la restauración ambiental y de los ciclos de aprovechamiento y descanso del suelo y de sus recursos. De ahí la gran importancia de contar con ordenamientos correctos y efectivos.

En México se considera el ordenamiento ecológico en cuatro modalidades. La primera de ellas es el ordenamiento ecológico general, de carácter indicativo, el cual se refiere a la totalidad del territorio; la segunda es el ordenamiento regional, aplicable a dos o más municipios, a todo un estado o parte de dos o más estados; la tercera es el ordenamiento local, que actúa a escala municipal y, finalmente, los ordenamientos ecológicos marinos que incluyen las aguas oceánicas y su franja de tierra adyacente. Los diferentes tipos de ordenamiento son competencia de autoridades distintas (la federación, el estado o el municipio) y sus objetivos difieren como resultado de la diferencia de modalidad en la que se trabaja. De esta manera, el ordenamiento general busca establecer los lineamientos de una regionalización ecológica del territorio nacional, así como los lineamientos y estrategias generales para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

Los ordenamientos locales, por su parte, inciden directamente sobre la regulación del uso del suelo con el propósito de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales respectivos, así como establecer los criterios de regulación ecológica adecuados para esos fines.

Hasta el año 2004 se tenían registrados 40 ordenamientos locales, de los cuales 10 se encontraban en elaboración, sólo 14 tenían decreto y los 16 restantes se consideraban como técnicamente concluidos (Figura 9.1). La mayoría de los ordenamientos se localizan en las penínsulas de Baja California y Yucatán y muchos de ellos involucran la participación de los sectores de desarrollo urbano y turístico (Figura 9.2, Mapa 9.1). Esto muestra la importancia que se da a la preservación del entorno para que siga resultando atractivo a los turistas, que son una de las fuentes de ingresos más importantes para ambas penínsulas. Esto no excluye que existan otros objetivos orientados hacia la preservación ecológica donde participan sectores como el agropecuario, pesquero y forestal.

En lo referente a los ordenamientos regionales, para 2004 existían un total de 82, de los cuales, solamente 19 contaban con decreto, 24 estaban en proceso de elaboración y 39 se encontraban técnicamente concluidos. Del total, 45 son subestatales, 23 estatales y 14 supraestatales (Figura 9.3, Mapa 9.2).

Con respecto a los ordenamientos marinos, actualmente sólo se cuenta con uno en proceso de elaboración, el correspondiente al Golfo de California. Este ordenamiento denominado Ordenamiento Ecológico Marino del Golfo de California (OEMGC), incluye a los ordenamientos ecológicos de la escalera náutica y mar de Cortés que se habían iniciado hace unos años. En junio del 2004 fue suscrito su convenio de coordinación a través del cual, el Gobierno Federal, representado por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), invitó a los Gobiernos de Baja California, Baja California Sur, Nayarit, Sinaloa, Sonora y a las Secretarías de Agricultura Ganadería Desarrollo Rural Pesca y Alimentación (Sagarpa), de Comunicaciones y Transportes (SCT), de Turismo (Sectur), de Gobernación (Segob) y de Marina (Semar) para participar en un proceso de planeación regional que promueve el desarrollo sustentable de la zona del Golfo de California.

El OEMGC tiene entre sus objetivos más importantes el de inducir el desarrollo de las principales actividades humanas de la zona, tales como la pesca y el turismo hacia las zonas de mayor aptitud y menor impacto ambiental. Asimismo, busca la institución de un espacio regional de negociación y toma de decisiones plurales. Cabe señalar que el Golfo de California es a la vez uno de los ecosistemas marinos más productivos del mundo y un sitio con alta biodiversidad, encontrándose además en sus aguas dos especies muy importantes desde el punto de vista de la conservación: una especie de pez, la totoaba (Totoaba macdonaldi) y el cetáceo conocido como vaquita marina (Phocoena sinus).

Es importante mencionar que en los 17 estados costeros del país se ha implementado el Programa Especial de Aprovechamiento Sustentable de las Playas, la Zona Federal Marítimo-Terrestre y los Terrenos Ganados al Mar, mismos que servirán de gran apoyo para el ordenamiento ecológico. Las actividades de dicho programa están orientadas fundamentalmente a la delimitación cartográfica y a la descripción de las características de la zona costera, la regularización de los asentamientos humanos y de los terrenos ocupados por diferentes instancias del gobierno federal, la inspección y vigilancia en los terrenos ocupados por particulares (Recuadro D4_ZOFEMAT00_01).

Los sectores involucrados más frecuentemente en los ordenamientos ecológicos son aquellos que mayor impacto causan en el medio ambiente: la industria, el desarrollo urbano, la agricultura y la ganadería, y menos frecuente lo relacionado con la conservación de los recursos naturales (Figura 9.4).

No se observa una tendencia clara en el tiempo que muestre un incremento en el número de ordenamientos ecológicos decretados. A pesar de que en el periodo 2002-2005 se concretó el decreto de 16 ordenamientos ecológicos, este esfuerzo ha sido insuficiente si se considera que todavía hay 55 ordenamientos considerados como técnicamente concluidos y que requieren de su decreto para lograr una administración real y sustentable de los recursos naturales con los que cuentan las diversas entidades federativas (Figura 9.5). Cabe destacar que existe una gran cantidad de ordenamientos concluidos técnicamente desde hace ya cerca de una década pero que aún no se han concretado en los decretos correspondientes. En este sentido, será tarea de la Secretaría conocer las razones que motivan el retraso en el decreto de los ordenamientos, a fin de promover la aplicación de los proyectos que sean procedentes y, en su caso, el replanteamiento de los que deban adecuarse para concretar dicho decreto. En México, a pesar de que más de la mitad del territorio cuenta con un ordenamiento ecológico estatal técnicamente concluido, solamente siete estados cuentan con un ordenamiento ecológico estatal decretado que cubre la totalidad de su superficie. Para el caso del Distrito Federal, se considera que el 100 por ciento del suelo de conservación, esto es el suelo que no es urbano, cuenta con un ordenamiento ecológico decretado (Mapa 9.3).

 

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